Avertizor de integritate sau trădător de instituție?
Cum ne raportăm la funcționarii care semnalează neregulile din sistem, la 15 ani de la adoptarea legii care ar trebui să-i protejeze pe avertizorii de integritate
România este prima țară europeană care a adoptat, în 2004, o lege pentru protecția avertizorilor în interes public, numiți și avertizori de integritate. Legea făcea parte din măsurile împotriva corupției în administrația publică. După 15 ani de la adoptarea legii, concluziile generale ale monitorizării implementării Strategiei Naționale Anticorupție 2016-2020 indică faptul că premiera legislativă europeană a rămas, din păcate, doar o exclamație statistică.
Apărați în teorie de lege, avertizorii de integritate reprezintă în realitate o categorie vulnerabilă în fața abuzurilor autorităților, deoarece nu există un sistem național eficient de protecție a lor.
Vedem asta foarte bine chiar acum, în plină pandemie, când medicii sau polițiștii fac publice probleme de management și încălcări ale legii privind funcționarea sistemului medical sau a celui de ordine publică, iar în loc să fie protejați, ei riscă (și unii chiar primesc) sancțiuni disciplinare pentru aceste dezvăluiri.
Se întâmplă asta în ciuda faptului că România a fost condamnată și la CEDO pentru o astfel de practică – în 2013, lipsa de protecție eficientă a avertizorilor de integritate a fost constatată de CEDO în cauza APADOR-CH Bucur și Toma c. României. Totuși, acest caz nu a produs îmbunătățiri sistemice semnificative, dimpotrivă. Presa semnalează constant cazuri de avertizori sancționați din diverse domenii: sănătate, justiție, protecția mediului, industria apelor, transportul în comun, mass media, cultură.
Ce este avertizorul de integritate?
Legea 571/2004, a avertizorului de integritate, spune că este „avertizor” orice persoană încadrată într-o autoritate publică, instituţie publică sau în alte unităţi (companii naţionale, regii autonome, societăţi naţionale cu capital de stat) şi care face, cu bună-credință, o sesizare cu privire la orice faptă care presupune o încălcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei administrări, eficienței, eficacității, economicității și transparenței.
Sesizarea poate fi făcută oral sau în scris (în funcţie de destinatarul sesizării şi de regulile existente pentru sesizarea acestuia) şi este recomandabil ca ea să fie însoţită şi de prezentarea unor dovezi. Dacă sesizarea nu se bazează pe dovezi care să justifice, în mod rezonabil, convingerea că fapta ilicită sesizată este reală, avertizorul este expus riscului de a fi socotit ca acţionând cu rea-credinţă şi, în consecinţă, sancţionat disciplinar.
Își anunță mai întâi șefii sau se duce direct la presă?
Legea nu prevede o ordine de preferinţă sau o anumită etapizare pentru formularea unei sesizări pe probleme de interes public, astfel că avertizorul nu este obligat ca mai întâi să se adreseze conducerii instituţiei din care face parte sau altor organisme şi abia după aceea presei sau organizaţiilor neguvernamentale.
Aşadar, legea permite ca avertizorul să se adreseze direct presei sau ONG-urilor, chiar dacă nu a sesizat în prealabil şeful/conducerea sau pe altcineva. Articolul 6 din Legea nr. 571/2004 prevede că sesizarea privind încălcarea legii sau a normelor deontologice şi profesionale poate fi adresată, alternativ sau cumulativ, următorilor:
– şefului ierarhic al persoanei care a comis încălcarea;
– conducătorului entităţii din care face parte persoana care a comis încălcarea sau în care se semnalează practica ilegală, chiar dacă nu se poate identifica exact făptuitorul;
– comisiilor de disciplină sau altor organisme similare din cadrul entităţii din care face parte persoana care a încălcat legea;
– organelor judiciare (poliţie, parchet, instanţe de judecată);
– organelor competente să constate şi să cerceteze conflictele de interese şi incompatibilităţile (poliţie, parchet, A.N.I. – Agenţia Naţională pentru Integritate);
– comisiilor parlamentare;
– mass-media (presă);
– organizaţiilor profesionale, sindicale sau patronale;
– organizaţiilor neguvernamentale (ONG-urile).
Ce se întâmplă când regulamentul intern bate legea?
În cazul avertizării în interes public, nu sunt aplicabile normele deontologice sau profesionale de natură să împiedice avertizarea în interes public (art. 4 lit. d teza II din Legea nr. 571/2004). Aceasta înseamnă că şi în situaţia în care reglementările interne ale instituţiilor publice conţin prevederi care împiedică avertizările de integritate, ele nu vor trebui luate în seamă.
De cine? Nici de comisia de disciplină din acele instituţii care anchetează abaterea disciplinară, nici de cine aplică sancţiunea disciplinară (greu de crezut, în practică) şi nici de judecător (dacă şi când va soluţiona o plângere împotriva sancţiunii disciplinare aplicate avertizorului).
Cercetarea disciplinară şi aplicarea sancţiunii disciplinare pentru un avertizor nu sunt legale dacă intervine unul dintre următoarele cazuri:
1.Este sancţionat avertizorul care a acţionat cu bună-credinţă. Buna-credinţă se prezumă, potrivit art. 14 al. 2 din Codul civil şi art. 7 al. 1 lit. a din Legea 571/2004. Ea presupune că persoana care a făcut avertizarea, în funcţie de elementele concrete pe care s-a bazat, a avut reprezentarea/convingerea că fapta sesizată există şi constituie o încălcare a legii sau a principiilor bunei guvernări, chiar dacă din verificările ulterioare se va stabili că încălcarea sesizată nu s-a produs. Dacă cei care cercetează disciplinar şi aplică sancţiunea pot dovedi că avertizorul a acţionat cu rea-credinţă, el va putea fi sancţionat. După cum am precizat, avertizorul nu trebuie să-şi dovedească buna-credinţă, deoarece legea prevede că avertizorul este prezumat ca fiind de bună-credinţă. Doar cei care vor să-l sancţioneze trebuie să facă dovada că avertizorul nu a acţionat cu bună-credinţă, ci cu rea-credinţă. Deci, dacă avertizorul face o sesizare (act de avertizare) cu bună-credinţă, el nu poate fi sancţionat disciplinar. Desigur, în practică, el va (putea) fi cercetat disciplinar, sub pretextul că nu ar fi acţionat cu bună-credinţă, dar la finalul cercetării disciplinare, dacă nu se poate dovedi că avertizorul a acţionat cu rea-credinţă (a minţit în mod deliberat, a inventat fapte şi situaţii despre care ştia sigur că nu sunt reale), el nu poate fi sancţionat disciplinar, ci trebuie exonerat de răspundere.
2.Cercetarea disciplinară s-a desfăşurat fără publicitatea extinsă, prevăzută de lege. Astfel, potrivit art. 7 al. 1 lit. b din Legea 571/2004, la cererea avertizorului cercetat disciplinar ca urmare a unui act de avertizare, comisiile de disciplină sau alte organisme similare au obligația de a invita presa și un reprezentant al sindicatului sau al asociației profesionale, pentru ca aceştia să asiste la cercetarea disciplinară. Anunțul se face prin comunicat pe pagina de internet a autorității publice, instituției publice sau a unității bugetare, cu cel puțin 3 zile lucrătoare înaintea datei cercetării disciplinare, sub sancțiunea nulității raportului și a sancțiunii disciplinare aplicate. Este de subliniat că publicitatea extinsă a cercetării disciplinare nu se acordă din oficiu, ci trebuie cerută în mod expres de către cel cercetat disciplinar (recomandabil, prin cerere scrisă).
3.Avertizorul este sancţionat indirect, pentru actul de avertizare. În cazul în care avertizorul nu a fost sancţionat direct pentru actul de avertizare, deoarece nu i s-a putut dovedi reaua-credinţă (cum am arătat mai sus, la pct. 1), avertizorul ar putea fi, ulterior, sancţionat disciplinar pentru o altă faptă decât avertizarea. În acest caz, sancțiunea pentru noua faptă nu poate fi disproporționat de mare, pentru ca acea sancțiune să nu înglobeze și un spor ascuns de pedeapsă, ca „plată întârziată” pentru actul său anterior de avertizare în interes public.
Caracterul disproporţionat al sancţiunii se apreciază în funcţie de practica existentă în materie sau prin compararea sancţiunilor aplicate de aceeaşi instituţie față de alte persoane, pentru fapte similare celor pentru care este sancţionat avertizorul.
În acest sens, art. 4 lit. d teza I din Legea 571/2004 prevede că nu pot fi sancționate persoanele care reclamă ori sesizează încălcări ale legii, direct sau indirect, prin aplicarea unei sancțiuni inechitabile și mai severe pentru alte abateri disciplinare. De asemenea, art. 9 al. 2 din Legea 571/2004 prevede că instanţa verifică proporționalitatea sancțiunii aplicate avertizorului pentru o abatere disciplinară, prin compararea cu practica sancționării sau cu alte cazuri similare din cadrul aceleiași autorități publice, instituții publice sau unități bugetare, pentru a înlătura posibilitatea sancționării ulterioare și indirecte a actelor de avertizare în interes public.
Regulamentele interne nelegale descurajează avertizorii
APADOR-CH a semnalat de mai multe ori că reglementările interne ale anumitor instituţii publice conţin prevederi nelegale (contrare Legii nr. 571/2004), deoarece prevăd sancţiuni pentru avertizările în interes public şi/sau împiedică avertizorii să se adreseze direct presei. Aceste reglementări trebuiau modificate, în sensul de a prevedea pentru avertizori toate drepturile şi înlesnirile prevăzute de Legea nr. 571/2004.
Printre reglementările interne cu privire la care au fost semnalate probleme privind respectarea drepturilor avertizorilor se află: reglementările interne ale Societăţii Române de Televiziune (SRTV), ale Societăţii Române de Radiodifuziune (SRR), ale Agenţiei Naţionale de Presă AGERPRES, ale Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti – ASSMB (în acest din urmă caz, se prevede interdicţia absolută pentru un salariat de a discuta cu presa fără acordul conducerii, fapt sancţionat ca abatere disciplinară).
Nu există indicii prea încurajatoare în sensul că aceste instituţii au făcut progrese pe calea, dacă nu a sprijinirii, măcar a neinhibării avertizărilor în interes public. Spre exemplu, Societatea Română de Televiziune (SRTV) a adoptat „Procedura privind Conduita Etică în Societatea Română de Televiziune”. La art. 12 al. 1 din această procedură se prevede o obligaţie de loialitate a angajatului faţă de SRTV, astfel reglementată încât rezultă că o avertizare de integritate poate încălca obligaţia de loialitate („Salariatul are obligaţia de a apăra cu loialitate prestigiul societăţii în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi de a se abţine de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legitime ale acesteia.”).
Nici poliția nu respectă legea avertizorilor?
Recent, a fost semnalată public o problemă privind sancţionarea disciplinară a unui poliţist, de mai multe ori, pentru că a făcut avertizări de interes public. Avertizări care priveau o strategie greşită a conducerii poliţei, prin punerea accentului în exclusivitate pe aplicarea de amenzi şi prin renunţarea la activitatea de prevenire, care păstrează prea mult personal în birouri, cu rol pur decorativ şi îi suprasolicită pe polițiștii „de teren”, despre lipsa dotărilor necesre şi a pregătirii corespunzătoare a poliţiştilor.
Se pare că există probleme, din punct de vedere al respectării drepturilor avertizorilor în interes public, şi în statutul poliţistului (Legea nr. 360/2002). Există prevederi lipsite de nuanţe în acest statut. De exemplu, art. 42 lit d din Legea 360/2002 prevede obligaţia poliţistului să nu compromită, prin activitatea sa publică ori privată, prestigiul funcției sau al instituției din care face parte, iar avertizarea de interes public poate fi şi chiar a fost interpretată ca faptă care afectează prestigiul instituției. Un alt exemplu este art. 41 lit. a şi d, care se referă la obligația polițistului de loialitate față de instituție (tot loialitatea față de instituție e invocată şi în procedura SRTV, la care ne-am referit, mai sus) şi la obligaţia polițistului de a-şi informa şeful.
Dar, asupra acestui caz, privind statutul polițistului, vom reveni.
