Procedura întrebărilor preliminare către Curtea de Justiție a Uniunii Europene în practica judiciară din România – Aplicare și provocări

Sorry, this entry is only available in Română. For the sake of viewer convenience, the content is shown below in the alternative language. You may click the link to switch the active language.

Cercetare realizată de APADOR-CH în cadrul proiectului „Carta UE în sprijinul spațiului civic din România” în care avocați și judecători și-au spus părerile despre procedura transmiterii de întrebări preliminare la CJUE și modul în care această procedură funcționează în practica juridică românească.

I. Introducere

Integrarea dreptului Uniunii Europene în dreptul național românesc a reprezentat un proces esențial și complex, menit să alinieze legislația națională cu normele și principiile Uniunii Europene. Începând cu anii ’90, negocierile de aderare au impus României reforme legislative, administrative și instituționale majore, culminând cu modificarea Constituției în anul 2003. Prin acest referendum, care a beneficiat de un sprijin popular de 89,70% din totalul persoanelor care au votat[1], România a transferat anumite competențe naționale către instituțiile Uniunii Europene și a adaptat legislația națională la acquis-ul comunitar, în special prin introducerea unor noi principii fundamentale, precum supremația și aplicarea directă a dreptului european.

Armonizarea dreptului național cu cel european este un proces continuu, iar utilizarea instrumentelor juridice ale dreptului Uniunii Europene, precum procedura întrebărilor preliminare reglementată de articolul 267 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene (TFUE), este esențială pentru aplicarea uniformă a dreptului Uniunii Europene în statele membre. Această procedură creează un dialog direct între judecătorul național și judecătorul european, facilitând interpretarea corectă și aplicarea uniformă a dreptului european.

Scopul prezentului document este de a evalua nevoile avocaților și judecătorilor din România în raport cu utilizarea procedurii întrebărilor preliminare. Analiza se bazează pe date colectate prin două chestionare diferite adresate judecătorilor și avocaților. În perioada octombrie-noiembrie 2024, APADOR-CH a transmis chestionarele către următoarele instituții: 42 de barouri, 15 Curți de Apel, 42 de tribunale, 46 de judecătorii din 10 județe, 7 firme de avocatură.

Chestionarul pentru avocați Chestionarul pentru judecători

Din păcate ele au fost completate doar de 14 judecători și 32 de avocați, aceste răspunsuri oferind totuși o perspectivă utilă asupra interacțiunii acestora cu procedura întrebărilor preliminare. Numărul redus de respondenți poate reflecta dificultăți în colectarea datelor, în special lipsa de acces la profesioniști ai dreptului dispuși să răspundă întrebărilor, dar și un interes limitat pentru utilizarea instrumentelor juridice europene.

Această evaluare își propune să contribuie la o mai bună înțelegere a obstacolelor practice și a nevoilor de formare legate de utilizarea întrebărilor preliminare în România. În comparație cu alte state membre, utilizarea acestui instrument juridic este mai redusă în țara noastră, ceea ce poate afecta aplicarea uniformă a dreptului Uniunii Europene, dar și accesul cetățenilor la justiție. Această procedură, dacă este utilizată corespunzător, poate consolida aplicarea dreptului european în sistemul juridic național, prevenind eventuale sancțiuni aplicate țării noastre ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor asumate de către România prin intermediul tratelor europene și contribuind la o jurisprudență națională armonizată cu cea europeană.

Prin identificarea acestor nevoi, evaluarea poate servi ca punct de pornire pentru inițiative de formare și dezvoltare de resurse utile destinate avocaților și judecătorilor în această materie, printr-o cooperare reală între Uniunea Națională a Barourilor din România (UNBR), Institutul Național pentru Pregătirea și Perfecționarea Avocaților (INPPA), Institutul Național al Magistraturii (INM) și organizațiile neguvernamentale, precum APADOR-CH, cu expertiză în materia dreptului european și a drepturilor fundamentale ale omului.

Documentul își propune să analizeze (I) modul în care procedura întrebărilor preliminare este utilizată de avocați și judecători, precum și principalele obstacole identificate în practică și (II) identificarea unor instrumente necesare pentru creșterea numărului de întrebări preliminare adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene. Rezultatele oferă o perspectivă valoroasă, deși nu exhaustivă, asupra interacțiunii practicienilor dreptului din România cu instrumentele oferite de dreptul Uniunii Europene. Acestea pot reprezenta un punct de pornire pentru implementarea unei colaborări instituționale între organizațiile societății civile și instituțiile responsabile cu formarea avocaților și magistraților, în scopul utilizării mai frecvente a instrumentelor oferite de dreptul Uniunii Europene.

II. Utilizarea întrebărilor preliminare în procedura națională pentru interpretarea dreptului Uniunii Europene

Potrivit „Raportului anual 2023 – Statistici judiciare ale Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE)”[2], instanțele naționale au transmis un total de 338 de întrebări preliminare către Curtea de la Luxembourg între 2007 și 2023. Cel mai mare număr de trimiteri a fost înregistrat în anul 2019 (49), urmat de 2023 (40) și 2021 (38). Evoluția acestora arată o creștere semnificativă în ultimii ani: dacă în perioada 2007 – 2013 au fost adresate doar 63 de întrebări preliminare, între 2014 și 2023 numărul acestora a crescut la 275. Această tendință ascendentă reflectă o familiarizare tot mai mare a profesioniștilor dreptului cu normele europene, susținută de includerea dreptului european ca materie obligatorie în programele facultăților de drept din România.

Întrebări preliminare trimise de România în perioada 2007 – 2023 potrivit „Raportului anual 2023 – Statistici judiciare ale Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE)”

Comparând situația României cu alte state membre ale Uniunii Europene, numărul întrebărilor preliminare transmise rămâne relativ mic în raport cu țările fondatoare, care au o istorie și o practică juridică mult mai complexă și îndelungată în materia dreptului european. De exemplu, țările cu numărul cel mai mare de trimiteri sunt: Germania cu un număr total de 3.079 de întrebări preliminare, Italia 1.779, Franța 1.135, Olanda 1.165. Aceste țări au avut mai mult timp să adopte și să aplice instrumentele dreptului european, iar legislația și jurisprudența lor sunt deja mai bine armonizate. În schimb, țările care au aderat la Uniunea Europeană după anul 2004, precum Polonia (359), Bulgaria (341), Ungaria (280), au transmis un număr de întrebări preliminare similare cu România, ceea ce sugerează că procesul de integrare în Uniunea Europeană influențează utilizarea acestui instrument.

Totalul întrebărilor preliminare pentru Germania, Italia, Franța, Olanda, Polonia, Bulgaria, România și Ungaria în perioada 1952 – 2023 potrivit „Raportului anual 2023 – Statistici judiciare ale Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE)”

Procedura întrebărilor preliminare este esențială nu doar pentru clarificarea normelor europene în contextul național, ci și pentru asigurarea unui tratament uniform și coerent a legislației și jurisprudenței europene pe întreg teritoriul statelor membre. Analizând numărul de întrebări preliminare transmise în funcție de gradul de jurisdicție vom observa că potrivit Raportului anual 2023 al Curții de Justiție a Uniunii Europene cele mai multe trimiteri preliminare sunt de la Curțile de Apel (173), urmate de alte instanțe (130), Înalta Curte de Casație și Justiție (34) și Curtea Constituțională a României (1).

În continuare, ne propunem să analizăm perspectivele diferite ale avocaților (A) și ale judecătorilor (B) privind utilizarea întrebărilor preliminare, pentru a înțelege mai bine dificultățile întâmpinare în aplicarea acestui instrument în practica judiciară din România.

A. Perspectiva avocaților asupra întrebărilor preliminare

Chestionarul adresat avocaților, privind utilizarea procedurii întrebărilor preliminare, a fost completat de 32 de respondenți. Dintre aceștia, 10 provin din Baroul București, 10 din Baroul Cluj, 3 din Baroul Arad, 3 din Baroul Sibiu, și câte un avocat din Barourile Călărași, Vâlcea, Iași, Bacău, Brașov. Un respondent a ales să nu răspundă la această întrebare.

Din cei 32 de avocați chestionați, doar 8 (25%) au utilizat procedura reglementată de articolul 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene. Restul de 24 de respondenți (75%) nu au recurs niciodată la această procedură în cadrul activității lor profesionale. La întrebarea privind intenția de a folosi procedura întrebărilor preliminare pentru interpretarea dreptului european, 14 avocați au răspuns afirmativ, 10 au declarat că nu știu sau că nu doresc să răspundă, iar 8 dintre aceștia au afirmat că nu au această intenție nici pe viitor. Aceste răspunsuri evidențiază existența unor obstacole sau rețineri în utilizarea procedurii întrebărilor preliminare, aspecte care vor fi analizate în cele ce urmează.

În ceea ce privește avocații care au recurs la întrebările preliminare, majoritatea au folosit această procedură în cauze ce implică aspecte de drept fiscal și de mediu. Acest fapt nu este surprinzător, având în vedere că Uniunea Europeană, începând cu Tratatul de la Maastricht din 1993, a fost creată pentru a promova o piață internă bazată pe libertatea de circulație a bunurilor, serviciilor, persoanelor și capitalurilor. Începând cu Tratatul de la Lisabona din 2009, Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene a căpătat forță juridică obligatorie, principiile precum libertatea, democrația, respectul pentru drepturile omului și statul de drept au început să fie din ce în ce mai vizibile în cadrul normativului european și a instituțiilor sale.

Deși Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene este un instrument juridic relativ recent, 30 dintre respondenți (94%) confirmă că au invocat Carta și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene privind drepturile fundamentale în fața instanțelor naționale. Cu toate acestea, un avocat a subliniat că, în opinia sa, procedura întrebărilor preliminare nu mai este utilizată pentru chestiuni importante, ci mai degrabă pentru „probleme de nouă generație, precum drepturile minorităților sexuale sau aspecte legate de pretinse încălcări ale statului de drept”. Acesta a menționat totuși că a recurs de două ori la procedura trimiterilor preliminare până la acest moment.

În ceea ce privește interacțiunea dintre avocați și instanțele naționale privind transmiterea întrebărilor preliminare la Curtea de Justiție a Uniunii Europene experiențele variază semnificativ, după cum reiese din următoarele exemple de răspunsuri:

„Instanța de judecată a fost absolut surprinsă, dar totodată dezinteresată să analizeze cererea de trimitere preliminară.”
„Tendința judecătorilor este de a le respinge (ref. solicitările de transmitere a întrebărilor preliminare către CJUE). Nu cred că problema ar fi modul de formulare a acestora, judecătorul și chiar Curtea le poate reformula, ci cred că există o tendință de a evita trimiterile preliminare…unii dintre judecători nu vor să se facă de râs sau să dea impresia că nu știu, sau că nu ar deține ei adevărul absolut (ceea ce unii chiar cred, judecând după felul soluțiilor pe care le pronunță, dar și după comportamentul din sală…) ca orice procedură supranațională, cred că mai este mult până departe, în acest domeniu.”
„Părțile au propus instanței întrebări, aceasta le-a pus în discuție. Instanța a reformulat apoi întrebările, dar nu a mai pus în discuția părților întrebările reformulate. Instanța nu a cerut sprijinul părților în întocmirea încheierii de sesizare a CJUE. Din această cauză, cel puțin din punctul meu de vedere, instanța națională nu a indicat toate normele interne aplicabile și a prezentat CJUE perspectiva sa asupra interpretării dreptului național, fără a avea în vedere faptul că există două posibile interpretări, cea de-a doua fiind deja consacrată prin jurisprudența definitivă a Curții de Apel. În acest fel, având în vedere că CJUE preia dreptul național, așa cum a fost prezentat de instanța națională, CJUE a avut în vedere doar perspectiva de interpretare a dreptului național a acestei instanțe. Principala dificultate a fost prezentarea dreptului național în fața CJUE – Curtea preia dreptul național, așa cum este prezentat de instanța națională. Nu o poți convinge că dreptul național poate avea și o altă interpretare. De aceea, este foarte important felul în care instanța națională indică dreptul național. În plus, dacă instanța reformulează întrebările, ar trebui să le pună în discuția părților din nou. ”
„Judecătorii ÎCCJ aproape s-au simțit ofensați că s-a solicitat intervenția CJUE, motivația de respingere e contrară jurisprudenței CJUE, s-a făcut recurs și a fost și acela respins, ÎCCJ considerând că poate face interpretarea și aplicarea dreptului european.”
„Inițiativa a avut-o completul din recurs, completul a redactat, dar a cerut și opinia părților și apoi a avut loc o dezbatere la termen.”
„Interacțiunea cu judecătorii naționali a fost pozitivă, chestiunea formulării și a modului concret de adresare a întrebărilor a fost pusă în discuția părților. Nu am întâmpinat dificultăți în aceste situații.”
„Înalta Curte a fost într-o primă fază receptivă și a transmis întrebările preliminare. Aceeași Înaltă Curte a refuzat ulterior să continue dialogul cu instanța europeană, deși existau premisele continuării acestui dialog cu privire la întrebările considerate inadmisibile. (…) Dosarele pregătite de judecătorii Curții nu conțin toate informațiile relevante, iar părților le este limitată posibilitatea de a clarifica starea de fapt atât prin limitarea memoriilor care pot fi depuse, cât și prin respingerea, abuzivă, a tuturor cererilor de organizare a unei ședințe orale.”
„Înalta Curte a transmis din oficiu întrebările preliminare, pe care le-a redactat singură.”

Aceste răspunsuri ilustrează divergențele semnificative între instanțele naționale și chiar între judecătorii aceleiași instanțe, în ceea ce privește abordarea procedurii întrebărilor preliminare. De exemplu, în cazul Înaltei Curți de Casație și Justiție (ÎCCJ), au existat atât cazuri în care judecătorii au fost deschiși să transmită întrebările preliminare chiar și din oficiu, cât și cazuri în care aceștia au refuzat să aplice această procedură, considerând suficientă propria interpretare a dreptului european.

Prin urmare, o problemă majoră identificată în urma chestionarului se referă la interacțiunea cu instanțele naționale. Din răspunsurile transmise de către avocați reiese o reticență destul de vizibilă din partea judecătorilor de a folosi procedura întrebărilor preliminare, cu toate că jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene, precum Hotărârea Cilfit și alții (C-283/81) din anul 1982 sau hotărâri mai recente precum Ferreira da Silva (C-160/14) din anul 2015 sau Hotărârea Consorzio Italian Managment (C-561/19) din anul 2021 statuează obligația instanțelor naționale de ultim grad de jurisdicție de a trimite întrebări preliminare atunci când interpretarea dreptului Uniunii Europene este necesară pentru soluționarea cauzei și atunci când nu există o jurisprudență clara a Curții de Justiție a Uniunii Europene care să răspundă întrebării. Mai mult, judecătorii de la Luxembourg, în cadrul Hotărârii Kobler (C-224/01) din 2003 au subliniat că o instanță națională de ultim grad poate răspunde pentru încălcarea dreptului european pentru neîndeplinirea obligației de a adresa întrebări preliminare, dacă au fost încălcate grav drepturile conferite de dreptul Uniunii Europene și dacă eșecul de trimitere a întrebării preliminare a condus la o aplicare greșită a dreptului european.

Pe lângă reticența judecătorilor naționali de a porni dialogul cu judecătorul european privind interpretarea dreptului Uniunii Europene, o altă problemă identificată se referă la modul de redactare a întrebărilor preliminare. Formularea acestora ar trebui dezbătută de către părți, iar încheierea, redactată de către judecător, va fi transmisă Curții de Justiție a Uniunii Europene. Această încheiere ar trebui să reflecte punctele de vedere ale părților atât cu privire la situația de fapt, cât și de drept prezentă în cauză.

Avocații care nu au recurs la procedura trimiterilor preliminare, deși au considerat-o ca posibilitate, au invocat mai multe obstacole, printre care:

existența unor cauze similare deja sesizate la Curtea de Justiție a Uniunii Europene,
lipsa de încredere față de instanța națională care ar putea interpreta arbitrar răspunsurile primite,
durata excesivă a procedurii,
insuficiența informațiilor privind procedura sau necunoașterea acesteia,
opinia instanțelor naționale conform căreia dispozițiile dreptului european erau clare.

Un alt aspect problematic menționat a fost lipsa de claritate a Recomandărilor Curții de Justiție a Uniunii Europene referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, care a creat dificultăți atât pentru avocați, cât și pentru judecători.

Dintre răspunsurile avocaților care și-ar fi dorit să utilizeze procedura întrebărilor preliminare, unul dintre exemplele oferite reflectă tensiunile dintre avocați și instanțele naționale, care pot influența dreptul justițiabililor la o apărare adecvată și la utilizarea tuturor instrumentelor legale disponibile:

„Tratarea cu dispreț a avocaților și faptul că, deși nu este necesar, judecătorul acordă termene foarte lungi, mă determină să nu mă prevalez de acestă procedură.”

Un alt răspuns subliniază problema duratei procedurii și absența obligației ca instanțele naționale să suspende cauza:

„Timpul lung de răspuns, instanțele interne nu sunt obligate să suspende judecata în continuare.”

Deși nu avem detalii suplimentare privind acest comentariu – dacă instanța națională a refuzat suspendarea cauzei pentru transmiterea întrebărilor către Curtea de Justiție a Uniunii Europene sau dacă litigiul era de natură civilă sau penală – analiza legislației naționale relevă lipsa de claritate și diferențele dintre reglementările privind cauzele de suspendare în cadrul procedurii civile și în cadrul procedurii penale. Articolul 412 alin. (1) pct. 7 din Codul de procedură civilă prevede suspendarea de drept a cauzei în situația în care se transmite o întrebare preliminară Curții de Justiție a Uniunii Europene, însă o asemenea obligație nu este menționată în Codul de procedură penală.

În concluzie, interacțiunea dintre avocați și instanțele naționale, în ceea ce privește procedura întrebărilor preliminare la Curtea de Justiție a Uniunii Europene, reflectă o serie de dificultăți semnificative, atât din perspectiva reticenței instanțelor naționale de a utiliza această procedură, cât și în legătură cu redactarea încheierii de trimitere a întrebărilor preliminare. Deși există o jurisprudență constată a Curții de Justiție a Uniunii Europene care impune obligația instanțelor naționale de ultim grad de jurisdicție de a adresa întrebări preliminare, atunci când interpretarea dreptului Uniunii Europene este necesară, în multe situații instanțele naționale manifestă o lipsă de deschidere față de acest mecanism. Această reticență poate afecta drepturile justițiabililor, limitându-le accesul la o apărare a drepturilor completă și eficientă. Mai mult, dificultățile legate de informarea cu privire la instrumentele dreptului european, dar și de claritatea legislației naționale vin să contribuie la o utilizare ineficientă a procedurii trimiterilor preliminare. Este esențial ca atât instanțele naționale, cât și avocații să conștientizeze importanța aplicării dreptului european în cauzele naționale, iar autoritățile competente să adopte măsuri clare și coerente pentru a sprijini utilizarea eficientă a acestei proceduri. Doar printr-un dialog real și deschis între judecătorul național și cel european se va asigura o aplicare uniformă și corectă a dreptului european, protejând astfel drepturile fundamentale ale cetățenilor.

B. Perspectiva judecătorilor asupra întrebărilor preliminare

Având în vedere că principala problemă semnalată de avocați se referă la interacțiunea cu instanțele naționale – fie în ceea ce privește admiterea cererilor de trimitere a întrebărilor preliminare, fie în legătură cu redactarea încheierilor care includ situația de fapt, situația de drept și întrebările transmise – a fost necesar să se analizeze și perspectiva judecătorilor asupra acestei proceduri. Chestionarul adresat judecătorilor privind dialogul instanțelor naționale și Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost completat de doar 14 judecători.

Numărul redus de răspunsuri poate fi explicat prin factori metodologici, cum ar fi dificultăți în accesarea unui eșantion mai larg de judecători, sau printr-o posibilă lipsă de interes față de această procedură. Cu toate acestea, răspunsurile disponibile oferă indicii relevante despre percepția judecătorilor privind utilizarea trimiterilor preliminare, completând astfel informațiile furnizate de avocați.

În ceea ce privește respingerea solicitării unei părți de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu întrebări preliminare, 7 judecători au menționat că nu au respins o astfel de cerere, 4 au considerat că solicitarea nu avea legătură cu dreptul european sau cu obiectul cauzei, 2 au afirmat că nu au primit astfel de solicitări, iar un judecător a remarcat că „prin maniera de formulare a solicitării, se tindea în realitate la obținerea unei îndrumări în soluționarea în concret a cauzei de către instanța națională, din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene, ceea ce este inadmisibil, întrucât excede competenţei sale.”

Din aceste răspunsuri rezultă că judecătorii percep solicitarea întrebărilor preliminare formulate de avocați fie ca nefiind relevante din perspectiva dreptului european, fie ca fiind formulate inadecvat. Această perspectivă indică o posibilă lipsă de informare a avocaților în ceea ce privește utilizarea și condițiile de folosire a acestui instrument de interpretare a dreptului european.

Corelând aceste răspunsuri cu cele oferite de avocați, observăm o carență generală de informare și formare privind procedurile prevăzute de dreptul european. Aceasta include atât lipsa cunoștințelor despre posibilitatea utilizării întrebărilor preliminare, cât și condițiile acestei proceduri. Mai mult, avocații au semnalat inclusiv dificultăți în accesarea și înțelegerea Recomandărilor Curții de Justiție a Uniunii Europene privind efectuarea trimiterilor preliminare atât de către avocați, cât și de către judecători, ceea ce amplifică aceste deficiențe. Lipsa de informare nu doar că limitează accesul la un instrument esențial pentru interpretarea uniformă a dreptului Uniunii Europene, dar poate afecta direct calitatea apărării drepturilor justițiabililor și, în anumite cazuri, chiar interesul statului, mai ales în cauzele penale.

Răspunsul unui judecător conform căruia Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu poate oferi îndrumări pentru soluționarea concretă a unei cauze naționale subliniază o confuzie conceptuală. De fapt, obiectivul principal al procedurii este de a sprijini instanțele naționale prin clarificarea interpretării dreptului european, atunci când acesta este aplicabil într-o anumită cauză. Astfel, interpretările Curții de Justiție a Uniunii Europene nu doar că sunt permise, dar sunt esențiale pentru aplicarea coerentă a normelor europene în sistemul juridic național și implicit în cauzele aflate în fața judecătorului național. Acest lucru arată rezistența judecătorului național de a apela la interpretarea oferită de judecătorul european, considerând influența acestuia din urmă ca o formă de restrângere a propriei aprecieri asupra soluționării cauzei.

Rezistența față de procedura trimiterii preliminare este evidentă și din alte două întrebări adresate judecătorilor. La întrebarea privind sesizarea din oficiu a Curții de Justiție a Uniunii Europene în ultimii trei ani, doar doi judecători au afirmat că au utilizat această procedură din oficiu. Totodată, la întrebarea despre frecvența solicitărilor din partea avocaților sau a procurorilor pentru sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene, toți respondenții au declarat că astfel de cereri sunt rare.

În concluzie, răspunsurile oferite de judecători vin să completeze perspectiva avocaților. Acestea relevă o lipsă semnificativa de informare și formare privind utilizarea procedurii întrebărilor preliminare, ceea ce limitează accesul la un instrument esențial pentru interpretarea corectă și uniformă a dreptului european. Reținerea instanțelor naționale în a apela la Curtea de Justiție a Uniunii Europene, combinată cu o înțelegere deficitară a rolului acesteia, subliniază necesitatea unei formări adecvate în dreptul Uniunii Europene pentru asigurarea unei aplicări coerente și uniforme a dreptului european în sistemul juridic național.

III. Îmbunătățirea utilizării întrebărilor preliminare în cauzele naționale

În secțiunile anterioare au fost identificate câteva probleme semnalate de avocați și judecători în cadrul procedurii trimiterilor preliminare, care includ: lipsa de informare și formare privind instrumentele dreptului european, rezidența instanțelor naționale față de utilizarea acestei proceduri și anumite lacune legislative care pot genera rețineri din partea avocaților. În continuare analiza se va axa pe identificarea unor instrumente (A) și recomandări (B) care pot sprijini depășirea acestor dificultăți semnalate de către profesioniștii dreptului.

A. Instrumente pentru creșterea numărului întrebărilor preliminare către CJUE

Această evaluare a nevoilor avocaților și judecătorilor privind utilizarea întrebărilor preliminare constituie un demers necesar pentru consolidarea dialogului dintre instanțele naționale și Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Deși numărul redus de respondenți restrânge reprezentativitatea concluziilor, analiza identifică o parte dintre obstacolele cu care se confruntă profesioniștii dreptului și propune soluții concrete pentru a încuraja utilizarea acestui mecanism juridic esențial pentru armonizarea dreptului național cu cel european.

Un prim pas pentru îmbunătățirea utilizării procedurii întrebărilor preliminare ar putea fi un parteneriat instituțional între organizațiile societății civile, precum APADOR-CH, Institutul Național al Magistraturii (INM), Uniunea Națională a Barourilor din România (UNBR) și Institutul pentru Pregătirea și Perfecționarea Avocaților (INPPA). Replicarea analizei nevoilor avocaților și magistraților referitoare la utilizarea procedurii întrebărilor preliminare în cadrul sistemul judiciar național ar putea reprezenta un început de colaborare instituțională eficientă. Extinderea acestui demers la nivel național poate oferi o perspectivă de ansamblu asupra percepțiilor și dificultăților întâmpinate de avocați și magistrați. Pentru a crește reprezentativitatea analizei, instituțiile menționate ar putea distribui chestionarele la nivel național, astfel încât să poată fi identificate mai detaliat problemele existente și soluțiile necesare. În plus, acest instrument de analiză poate fi extins la mai multe provocări cu care se confruntă sistemul judiciar din România.

Un astfel de parteneriat ar putea contribui nu doar la analiza anumitor probleme identificate, ci și la implementarea unor măsuri de formare inițială și continuă, îmbunătățirea cadrului legislativ, dar și la creșterea încrederii în utilizarea procedurii întrebărilor preliminare. Aceste măsuri vor asigura, pe termen lung, o aplicare coerentă a acquisu-ului comunitar și o protecție juridică mai eficientă pentru justițiabili.

Avocații au fost rugați în cadrul chestionarului să identifice instrumentele de care ar avea nevoie pentru a utiliza procedura întrebărilor preliminare. Răspunsurile evidențiază nevoia acută de informare și formare în ceea ce privește interpretarea dreptului european. Printre instrumentele prioritare identificate se numără:

Organizarea de training-uri specializate și workshop-uri practice pe tema întrebărilor preliminare;
Crearea unor ghiduri de bune practici și a unor baze de date actualizate cu jurisprudența relevantă a CJUE, ordonată pe materii juridice;
Dezvoltarea unor platforme online dedicate profesioniștilor dreptului, pentru schimbul de experiență și acces rapid la informații relevante;
Realizarea unor modele de cereri și proceduri standardizate pentru utilizarea acestui mecanism juridic.

Astfel, lipsa de informare a profesioniștilor dreptului cu privire la procedura întrebărilor preliminare poate fi acoperită de către APADOR-CH prin realizarea unor materiale informative pe acest subiect, prin efectuarea unor training-uri sau cursuri on-line de specialitate, dar și prin crearea unui portal legislativ pe teme de drept european, care să fie actualizat periodic cu jurisprudența CJUE relevantă. Suplimentar, în cooperare cu INM și INPPA ar trebui identificate, în cadrul formării inițiale și formării continue a avocaților și a magistraților, module practice care să trateze procedura întrebărilor preliminare. De asemenea, facilitarea unor schimburi de experiență între profesioniștii dreptului din țara noastră și alți profesioniști din cadrul statelor membre, pentru a înțelege dreptul Uniunii Europene în profunzime, ar putea fi o soluție pentru a depăși rezistența observată privind procedura întrebărilor preliminare.

Răspunsurile avocaților au evidențiat, de asemenea, necesitatea unor modificări legislative care să sprijine utilizarea întrebărilor preliminare. Un exemplu identificat de către avocați se referă la revizuirea Legii nr. 340/2009 privind formularea de către România a unei declarații în temeiul art. 35 alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, pentru a include criterii clare și detaliate de admisibilitate a cererilor de întrebări preliminare, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. Aceste criterii ar trebui să fie obligatorii pentru judecătorii naționali în procesul de analiză a solicitărilor.

În plus, se propune introducerea unei prevederi legislative explicite care să impună judecătorilor naționali obligația de a aplica interpretările furnizate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, eliminând posibilitatea unei aprecieri discreționare asupra soluțiilor indicate de instanța europeană.

O altă modificare necesară vizează completarea Codului de Procedură Penală cu o prevedere privind suspendarea de drept a procedurii judiciare naționale în cazul unei trimiteri preliminare, similar reglementării din art. 412 alin. (1) pct. 7 din Codul de Procedură Civilă. Aceste modificări legislative ar asigura un cadru procesual mai clar și mai eficient, favorizând aplicarea uniformă a dreptului european în România.

Până la implementarea modificărilor legislative menționate anterior, INM, în colaborare cu APADOR-CH, ar putea elabora și distribui ghiduri de bune practici privind procedura întrebărilor preliminare destinate judecătorilor. Aceste ghiduri, în acord cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, ar putea servi drept un punct de referință pentru încurajarea admiterii cererilor de trimitere preliminare și pentru facilitarea utilizării acestui instrument juridic. În plus, UNBR ar putea sprijini diseminarea ghidului către avocați, oferindu-le un instrument util pentru susținerea cererilor de întrebări preliminare în fața judecătorilor reticenți. Acest demers ar contribui la îmbunătățirea dialogului profesional dintre judecători și avocați și la consolidarea încrederii în utilizarea mecanismelor dreptului european.

B. Recomandări pentru implementare

Inițierea unui parteneriat instituțional – Inițierea unui parteneriat intre Institutul Național al Magistraturii (INM) și Uniunea Națională a Barourilor din România (UNBR) pentru a replica la scară largă analiza de nevoi. Scopul acesteia este de a identifica la nivel național problemele și soluțiile în vederea creșterii numărului trimiterilor preliminare către Curtea de Justiție a Uniunii Europene.
Dezvoltarea de resurse educaționale – Crearea de materiale informative, organizare de training-uri, cursuri (fizice și/sau on-line) și publicarea periodică de articole pe tema întrebărilor preliminare, a jurisprudenței CJUE și a dreptului european. Aceste resurse vor fi destinate avocaților, judecătorilor și altor profesioniști ai dreptului, pentru sprijinirea informării acestora.
Integrarea tematicii întrebărilor preliminare cu aplicare practică în programele de formare profesională – Colaborarea între INM, INPPA și UNBR pentru includerea unor module practice privind procedura întrebărilor preliminare în programele de formare inițială și continuă a avocaților și magistraților. Aceste module ar oferi profesioniștilor o înțelegere aplicată a mecanismului întrebărilor preliminare.
Promovarea schimburilor de experiență – Crearea de oportunități pentru avocați și judecători din România de a participa la schimburi de experiență cu profesioniști din alte state membre ale UE. Aceste schimburi vor facilita învățarea din practici și experiențe diverse, consolidând încrederea și competențele în utilizarea procedurii întrebărilor preliminare.
Elaborarea ghidurilor de bună practică – Dezvoltarea unor ghiduri de bună practică adresate avocaților și judecătorilor cu privire la întrebările preliminare. Acestea ar fi diseminate de către INM și UNBR, oferind un suport concret pentru utilizarea optimă a acestui mecanism și promovarea unui dialog constructiv între profesioniștii dreptului.

[1] Hotărârea Curții Constituționale nr. 3/2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului național din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituției, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003

[2] Raportul anual 2023 – Statistici judiciare ale Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE)