Cine are dreptate în disputa alegerilor în două tururi
O soluţie a Comisiei de la Veneţia pentru stabilitatea legislaţiei electorale
Se discută intens în aceste zile despre modificarea legii privind alegerea primarilor în două tururi, clasa politică fiind dezbinată și de această temă. Unii spun că guvernul nu a procedat corect modificând legislația electorală în anul alegerilor, alții spun că e mai bine să îndrepți o eroare, fie și în ceasul al doisprezecelea, decât s-o lași să mai producă efecte. În cazul alegerilor locale miza este, după cum bine știe oricine, schimbarea unor lideri toxici care administrează orașe având în spate un număr mic de voturi, obținute într-un singur tur, cu absenteism masiv. Varianta alegerilor în două tururi, deci, apare ca fiind o soluție echitabilă pentru a asigura o reprezentativitate sporită primarilor.
Dar, dincolo de dorințe personale și aspirații politice, ceea ce contează este legea și respectarea ei. Rămâne așadar întrebarea: a procedat corect guvernul schimbând legislația electorală cu nici șase luni înaintea alegerilor? Se putea face altfel?
Ce spune legea?
La noi, legislaţia electorală este adoptată prin lege organică (art. 73 al. 3 lit. a din Constituţie).
Principala diferenţă între o lege organică şi o lege ordinară (obişnuită) este că pentru adoptarea unei legi organice este nevoie de acordul (votul) mai multor parlamentari decât în cazul adoptării unei legi ordinare.
Astfel, pentru adoptarea unei legi organice este nevoie de votul a jumătate plus unu din numărul parlamentarilor care fac parte din fiecare cameră (Camera Deputaţilor şi Senat), în timp ce pentru adoptarea unei legi ordinare este necesar votul a jumătate plus unu din numărul parlamentarilor prezenţi la şedinţa din fiecare cameră în care se adoptă proiectul respectivei legi (art. 76 al. 1 şi 2 din Constituţie).
Chiar dacă, teoretic, legea organică este mai greu de modificat decât legea ordinară (pentru că modificarea ei necesită votul unui număr mai ridicat de parlamentari, decât în cazul legii ordinare), în practică legea organică poate fi la fel se uşor de modificat ca şi legea ordinară.
Aceasta pentru că şi legea organică, nu doar cea ordinară, poate fi modificată sau chiar abrogată prin ordonată de urgenţă sau prin angajarea răspunderii guvernului. În cazul ordonanţei de urgenţă (oug), există anumite restricţii cu privire la domeniile în care pot fi adoptate (de exemplu, nu pot fi afectate prin oug drepturi sau libertăţi fundamentale; dar ele pot fi extinse), dar nu există interdicţia constituţională de a emite oug în materia legilor organice. Numai prin ordonanţele simple nu pot fi modificate sau abrogate legi organice. Ordonanţele simple sunt însă o altă categorie de acte normative decât ordonanţele de urgenţă.
Ce recomandă Comisia de la Veneția?
Comisia de la Veneţia recomandă stabilitatea legislaţiei electorale. Această stabilitate se poate realiza pe 2 căi alternative, conform comisiei:
- legislaţia electorală, în special sistemul electoral propriu zis, componenţa comisiilor electorale şi delimitarea circumscripţiilor electorale, nu ar trebui să poată fi modificată cu un an înainte alegeri.
SAU
- în materie electorală, în special sistemul electoral propriu zis, componenţa comisiilor electorale şi delimitarea circumscripţiilor electorale, reglementările ar trebui să fie la nivel constituţional (reglementările să fie incluse în Constituţie) sau la un nivel superior legii ordinare.
Pe site-ul Autorităţii Electorale Permanente sunt publicate recomandările Comisiei de la Veneţia în materie electorală, documentul purtând denumirea „Codul bunelor practici în materie electorală”.
Cităm din recomandările Comisiei de la Veneţia cu privire la stabilitatea legislaţiei electorale, recomandare ce se află la pct. II.2.b din Codul de bune practici, respectiv în subsecţiunea – Nivelurile normative şi stabilitatea dreptului electoral:
“ b. Elementele fundamentale ale dreptului electoral, şi în special sistemul electoral propriu zis, componenţa comisiilor electorale şi delimitarea circumscripţiilor electorale, nu ar trebui să poată fi amendate înainte de un an de la alegeri sau ar trebui să fie tratate la nivel constituţional sau la un nivel superior legii ordinare.”
De asemenea, la pct. 65-67 din raportul explicativ care însoţeşte Codul bunelor practici în materie electorală, se precizează că:
“65. Ceea ce trebuie evitat, este nu atât modificarea sistemelor de scrutin – ele pot fi întotdeauna îmbunătăţite – ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri. Chiar în absenţa unei intenţii de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic
- Una din modalităţile de evitare a manipulărilor ar fi definirea în Constituţie sau într-un text superior legii ordinare a elementelor celor mai sensibile (sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale, circumscripţiile sau regulile de constituire a circumscripţiilor). O altă soluţie, mai flexibilă, ar fi de a stipula în Constituţie că, în cazul amendării legii electorale, vechiul sistem va rămâne aplicabil pe timpul viitoarelor alegeri – cel puţin dacă acestea au loc în anul următor – şi că sistemul nou va aplicat începând cu scrutinele ulterioare.
- Pentru restul, dreptul electoral ar trebui să aibă, în principiu, un rang legislativ. Normele privind implementarea, şi anume cele care reglementează chestiunile de ordin tehnic şi de detaliu, pot fi, totuşi, prezentate sub formă de regulament. .”
Singura soluție, încă o Constituție
Legile electorale de la noi îndeplinesc, cel puţin la nivel formal, o condiţie din recomandarea Comisiei de la Veneţia, şi anume aceea că legile electorale nu sunt legi ordinare, ci legi organice (deci, sunt la un nivel superior legilor ordinare).
Chiar şi cu această condiţie îndeplinită, stabilitatea legislaţiei electorale este destul de şubredă. Am arătat mai sus de ce.
Respectarea condiţiei de a nu legifera cu un an înainte de alegeri cu privire la elementele esenţiale ce ţin de alegeri pare a fi destul de greu de respectat în practică, la noi, principalele argumente invocate de cei ce „scurtează” termenul fiind că încearcă să îndrepte unele greşeli şi să democratizeze cât mai mult procesul electoral.
Se intră astfel într-o dilemă continuă: ce e mai important, respectarea unui termen fix recomandat (1 an) sau crearea, chiar şi în ultimul ceas, a unor condiţii cât mai favorabile desfăşurării democratice a procesului electoral?
Pentru evitarea dilemelor de acest gen (nu sunt singurele, din păcate), singura soluţie care ar putea da roade la noi, cunoscându-ne efervescenţa în a tot schimba, reforma, revigora, restarta etc. în orice domeniu, inclusiv cel electoral, este tot una recomandată de Comisia de la Veneţia.
Mai precis, este vorba despre introducerea în Constituţie a unei piedici/frâne care să mai tempereze din zelul modificărilor de legislaţie electorală. Cum se produce această temperare? Simplu, Constituţia se modifică foarte greu, aşa că odată introdusă în Constituţie o prevedere care să tempereze schimbările în materie electorală, ea nu va mai putea fi nici ocolită printr-o altă lege, inferioară Constituţiei, şi nici nu va putea fi înlăturată, simplu şi repede, din Constituţie, ci numai printr-o procedură greoaie şi complicată. De aici, stabilitatea.
Aşa cum recomandă Comisia de la Veneţia, sunt 2 căi de asigurare prin Constituţie a unei stabilităţi legislative în materie electorală:
1 – Introducerea şi definirea în Constituţie a elementelor celor mai sensibile în materie electorală (sistemul electoral propriu-zis: uninominal sau nu, numărul de tururi etc., componenţa comisiilor electorale, circumscripţiile sau regulile de constituire a circumscripţiilor)
SAU
2- Introducerea în Constituţie a unei prevederi în sensul că, în cazul modificării legii electorale, vechiul sistem va rămâne aplicabil pe timpul viitoarelor alegeri – cel puţin dacă acestea au loc în anul următor – şi că sistemul nou va fi aplicat începând cu alegerile ulterioare.
Această soluţie, de modificare a Constituţiei ar elimina, cel puţin în materie electorală, tendinţa actuală din mediul politic, de a invoca sau de a ignora, în egală măsura, în funcţie de interesele fiecărui grup politic, recomandările Comisiei de la Veneţia.
Sigur, este nevoie de modificarea (revizuirea) Constituţiei pentru introducerea acestor garanţii de stabilitate a legislaţiei electorale. Modificare a Constituţiei care se face printr-o procedură grea şi complicată, de durată, şi care, la noi, nu s-a mai făcut din 2003.