Ce se întâmplă, după decizia CCR, cu decretele preşedintelui privind starea de urgenţă
Decretele prezidenţiale privind instituirea/prelungirea stării de urgenţă rămân valabile și nu pot fi contestate în contencios administrativ
Pe site-ul Curţii Constituţionale (CCR) a fost publicată, ieri, motivarea deciziei CCR nr. 152 din 6 mai 2020 privind actele normative care reglementează starea de urgenţă.
În prima parte a deciziei, în paragrafele 84 – 106, au fost analizate cele două decrete prezidenţiale emise pentru instituirea şi apoi pentru prelungirea stării de urgenţă.
CCR a stabilit că o parte dintre prevederile decretelor prezidenţiale, aflate în anexele la decrete, conţin dispoziţii pe care Preşedintele nu era îndrituit de lege să le emită.
Aceasta deoarece, spune CCR, Preşedintele nu poate să modifice legi sau să suspende aplicarea unor legi sau a unor articole din legi, acesta fiind atributul exclusiv al Parlamentului sau, după caz, al Guvernului (care poate adopta, cu anumite limitări, ordonanţe de urgenţă).
În paragraful 100 al deciziei CCR sunt date numeroase exemple de măsuri dispuse de Preşedinte cu depăşirea competenţelor legale, respectiv:
- achiziţionarea directă, de către autorităţile publice centrale și entităţile juridice în care statul este acţionar majoritar, de materiale şi echipamente necesare combaterii epidemiei;
- plafonarea preţurilor la medicamente şi aparatură medicală, la alimentele de strictă necesitate şi la serviciile de utilitate publică;
- suspendarea din funcţiile de conducere a conducătorilor unităţilor sanitare, direcţiilor de sănătate publică, caselor de asigurări de sănătate, serviciilor de ambulanţă, precum şi autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale cu atribuţii în domeniul asistenţei şi protecţiei sociale, indiferent de statutul lor, cu posibilitatea ca persoanele desemnate să exercite temporar aceste funcţii să nu fie funcţionari publici;
- transferuri între bugetele Ministerului Sănătăţii şi al Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate;
- faptul că prevederile Legii nr.19/2020 privind acordarea unor zile libere părinţilor pentru supravegherea copiilor, în situaţia închiderii temporare a unităţilor de învăţământ, nu se aplică angajaţilor sistemului naţional de apărare, angajaţilor din penitenciare, personalului din unităţile sanitare publice şi altor categorii stabilite prin ordin al ministrului afacerilor interne, al ministrului economiei, energiei şi mediului de afaceri, şi al ministrului transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor, după caz;
- derogarea de la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor, persoana îndreptăţită păstrându-și stimulentul de inserţie în situaţia pierderii locului de muncă drept urmare a efectelor epidemiei COVID-19;
- neînceperea cursului prescripţiilor şi termenelor de decădere de orice fel, iar, dacă au început să curgă, suspendarea lor, dispoziţiile art. 2.532 pct. 9 teza a II-a din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil sau alte dispoziţii legale contrare nefiind aplicabile;
- continuarea activității instanțelor judecătorești doar în cauzele de urgenţă deosebită, caz în care pot fixa termene scurte, inclusiv de la o zi la alta sau chiar în aceeaşi zi;
- suspendarea de plin drept a cauzelor civile fără a fi necesară efectuarea vreunui act de procedură în acest scop;
- întreruperea termenele de exercitare a căilor de atac;
- limitarea activității de urmărire penală şi cea a judecătorilor de drepturi şi libertăţi;
- suspendarea de drept a proceselor penale aflate în curs pe rolul instanţelor de judecată, inclusiv a celor aflate în procedură în camera preliminară;
- stabilirea atribuțiilor Ministerului Afacerilor Externe
CCR nu a stabilit că aceste măsuri dispuse de preşedinte erau rele sau neoportune, ci doar că ele nu puteau fi dispuse de Preşedinte, ci doar de Parlament sau, în anumite cazuri, de Guvern (ca legiuitor delegat).
Ce se mai poate întâmpla acum cu aceste prevederi care exced competenţelor Preşedintelui?
CCR răspunde că, practic, nu se mai poate face nimic, ceea ce înseamnă că ele rămân valabile.
Aceasta deoarece CCR a stabilit că decretele prezidenţiale în discuţie sunt acte administrative cu caracter normativ care privesc raportul Preşedintelui cu Parlamentul, motiv pentru care ele intră sub incidenţa art. 126 al. 6 din Constituție, fiind exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, efectuat în temeiul Legii nr.554/2004.
Deci, decizia CCR stabileşte că decretele prezidenţiale privind instituirea/prelungirea stării de urgenţă nu pot fi contestate în contencios administrativ.
Pentru cele două decrete prezidenţiale există doar două modalităţi de control:
A – controlul parlamentar
B – controlul constituţional
CCR mai spune că, cu ocazia încuviinţării instituirii stării de urgenţă de către Preşedinte, Parlamentul avea obligația de a verifica îndeplinirea condițiilor constituționale și legale pe care decretul Președintelui trebuia să le respecte. CCR a reţinut că Parlamentul nu a făcut aceste verificări, deşi ar fi putut să încuviinţeze starea de urgență, dar şi să „sancţioneze” depăşirea competenţelor din decretul prezidenţial. CCR nu precizează însă şi cum ar fi putut să „sancţioneze” Parlamentul aceste depăşiri.
De asemenea, CCR a precizat că pe calea controlului constituţional se poate verifica indirect decretul prezidenţial, prin verificarea constituţionalităţii hotărârii camerelor reunite prin care a fost încuviinţată sau nu instituirea stării de urgenţă. Această verificare nu se face din oficiu de CCR, ci ea trebuie sesizată conform legii, de anumiţi subiecţi (unul dintre preşedinţii celor două Camere, un grup parlamentar sau un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori).
Având în vedere că nici Paramentul şi nici CCR nu au infirmat vreo prevedere din decretele prezidenţiale, toate prevederile din cele două decrete, inclusiv prevederile din anexe, rămân valabile. Ele au şi caracter definitiv, deoarece nu pot fi atacate nici în contencios administrativ.
Este de observat faptul că doi judecători, care au votat în favoarea deciziei CCR (decizie luată cu unanimitate de voturi), au formulat o opinie concurentă, atașată deciziei CCR, în care susţin că aceste decrete prezidenţiale pot fi atacate în contencios administrativ și că Parlamentul nu poate verifica legalitatea şi temeinicia decretelor prezidenţiale (atribut ce revine instanţelor de judecată), ci poate doar să încuviinţeze sau nu instituirea stării de urgenţă. Opinia este minoritară, astfel că se va ține cont de opinia majoritară, care este în sensul că decretele prezidențiale în discuție nu pot fi atacate în contencios administrativ.
Pentru cei tentaţi să judece foarte aspru erorile din cele două decrete prezidenţiale, nu ar trebui pierdut din vedere că problematica gestionării prin acte normative a unei stări de urgenţă a fost una complet nouă, inedită. Orice început, pe un teren absolut nou, nedefrişat, nu este scutit de unele erori.
Cum am putea evita deciziile „surpriză” ale CCR
Nu este prima dată când CCR, în mod abrupt și oarecum șocant, reaşează lucrurile în ordinea constituţională, în chestiuni cu privire la care în Constituţie există prevederi eliptice sau vagi, susceptibile de interpretări diferite, chiar diametral opuse.
Poate că ar trebui prevăzută posibilitatea ca autorităţile publice relevante să solicite CCR, în avans, puncte de vedere sau îndrumări cu privire la modul constituţional de acţiune în anumite situaţii sau cu privire la anumite probleme. Astfel, s-ar evita adoptarea unor măsuri care să fie apoi declarate neconstituţionale şi să ducă la dispute – care puteau fi evitate – în opinia publică.
În acest sens, există o reglementare la nivel european, aplicabilă între statele care au ratificat-o (Protocolul nr. 16 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului), prin care se introduce posibilitatea ca instanţele naţionale relevante să solicite opinia Curţii Europene a Drepturilor Omului în legătură cu chestiuni de principiu privind interpretarea sau aplicarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Opinia Curţii va fi exprimată sub forma unui aviz consultativ (cu caracter facultativ). România a semnat acest protocol în 2014, dar nu l-a ratificat, astfel că nu i se aplică încă (noi am tot solicitat ratificarea, dar fără succes).
De aceea, poate că ar fi bine dacă şi la noi s-ar prevedea în lege posibilitatea ca, în anumite cazuri, autorităţile publice importante, să solicite CCR ante factum opinii, puncte de vedere, îndrumări cu privire la probleme de substanţă sau proceduri relevante de natură constituţională.
Este posibilă prevederea prin lege a acestei noi atribuţii a CCR, fără a fi necesară şi modificarea Constituţiei, deoarece art. 146 lit. l din Constituţie prevede că CCR „îndeplinește și alte atribuții prevăzute de legea organică a Curții.”
Aşa cum CEDO va putea formula opinii/avize, cu caracter facultativ (dar, cu foarte mare greutate, în practică) fără să poată fi acuzată că astfel se antepronunţă, tot aşa şi CCR ar putea formula opinii/avize, tot cu caracter facultativ (şi tot cu foarte mare greutate, în practică) fără să poată fi acuzată că se antepronunţă.
