Alegerile trebuie să fie libere, doar dacă sunt parlamentare, zice CEDO
Un comentariu cu privire la articolul 3 din Protocolul 1 la CEDO – Dreptul la alegeri libere și aplicabilitatea sa în cazul anulării alegerilor prezidențiale din anul 2024, din Romania
Prin decizia din 6 martie 2025, pronunțată în cauza nr. 37327/24, CEDO (completul de 3 judecători) a respins, ca inadmisibilă, o cerere formulată în legătură cu anularea alegerilor prezidențiale din România, din anul 2024. O discuție interesantă a privit posibila încălcare a articolului 3 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, articol care poarta titlul marginal „Dreptul la alegeri libere”.[1] În final, CEDO a respins cererea și cu privire la încălcarea acestui articol, pe motiv că respectivul articol din Convenție nu garantează decât alegeri parlamentare libere, nu și alegeri prezidențiale libere.
Este adevărat, textul art. 3 din Protocolul nr. 1 la CEDO se referă strict la libertatea alegerilor parlamentare („alegerea corpului legislativ”). Dar, acest text pare a fi fost redactat de o țară în care există monarhie și care, din acest motiv, și-a pus doar problema existenței unor alegeri parlamentare, nu și a unor alegeri prezidențiale (în monarhii, nu este nevoie de alegeri pentru un președinte).
Refuzând să analizeze pe fond o plângere privind libertatea alegerilor prezidențiale, pe motiv că art. 3 din Protocolul 1 garantează doar libertatea alegerilor parlamentare, nu și libertatea alegerilor prezidențiale, CEDO pare a accepta, prin aceasta, că nu ar fi o problemă de drepturile omului încălcarea libertății alegerilor prezidențiale. Deși, tot ea afirmă că e o problemă de drepturile omului libertatea alegerilor parlamentare. Concluzia pare oarecum surprinzătoare, deoarece, într-un sistem democratic, toate alegerile ar trebui să fie libere, nu doar cele parlamentare. Din acest motiv, modul în care este redactat art. 3 din Protocolul 1 ar putea fi considerat un punct slab al CEDO. Și care ar putea fi corectat prin reformularea art. 3, în sensul că prin el să se garanteze caracterul liber al oricăror alegeri, și parlamentare, și prezidențiale, și locale, și pentru referendum.
Până la modificarea, într-un viitor incert, a vreunui text din CEDO, se poate analiza dacă și actualul text, menționat mai sus, s-ar fi putut aplica, în funcție de specificul funcției prezidențiale din România, și în cazul alegerilor prezidențiale din România. Cu alte cuvinte, să analizăm dacă președintele are legături cu activitatea de legiferare și dacă aceste legături sunt suficient de intense/puternice pentru a-l apropia pe președinte de corpul legislativ. Astfel, se va putea aprecia dacă art. 3 din Protocolul 1, așa cum este redactat în prezent, s-ar fi putut aplica și în cazul alegerilor pentru președinte, în cazul în care președintele, prin atribuțiile sale, are o legătură semnificativă cu procesul legislativ.
Doctrina este unanimă în a plasa președintele țării în cadrul puterii executive, unde se află și guvernul, iar nu în cadrul puterii legislative, unde se află doar parlamentul.
Cu toate acestea, plasarea unei autorități în cadrul puterii executive nu înseamnă și imposibilitatea exercitării funcției legislative, specifică parlamentului (corpului legislativ). Dimpotrivă.
De exemplu, guvernul, deși face parte din puterea executivă, exercită intens funcția legislativă, uneori chiar mai intens decât parlamentul. Astfel, guvernul poate emite (și chiar o face, din plin) ordonanțe și ordonanțe de urgență, care sunt acte normative cu aceeași putere juridică precum o lege adoptată de parlament. Prin ordonanțele guvernului sunt stabilite noi norme de conduită, cu putere de lege, sau sunt modificate ori abrogate legi în vigoare. Deci, deși nu face parte din „corpul legislativ” la care se referă, anacronic, art. 3 din Protocolul 1 la CEDO, guvernul exercită, și încă intens, potrivit Constituției, funcția legislativă pe care o exercită corpul legislativ (parlamentul).
Nici președintele nu este complet străin de exercitarea funcției legislative. Există situații, mai rare decât în cazul guvernului sau parlamentului, când președintele exercită direct și exclusiv funcția legislativă. Exemplul clasic este cel din timpul pandemiei Covid, când, prin decret prezidențial (Decretul 195/2020), președintele a decretat stare de ugență pe întreg teritoriul țării. Prin acel decret, care, împreună cu cele două anexe, are 63 de articole (sunt legi care au mai puține articole) au fost stabilite norme de conduită obligatorii pentru toți, ca într-o lege, pentru mai toate domeniile de activitate și au fost modificate sau suspendate prevederi din alte legi/acte normative.
Atunci când nu legiferează direct, președintele este, totuși, implicat în procesul legislativ. Astfel, pentru a intra în vigoare, fiecare lege adoptată de Parlament trebuie promulgată de președinte. Promulgarea are semnificația unui OK final, privind constituționalitatea și oportunitatea legii. Numai după ce este promulgată de președinte, o lege poate fi publicată în Monitorul oficial și intră în vigoare. Dacă președintele apreciază că legea primită spre promulgare nu este constituțională (integral sau anumite prevederi din lege), el are dreptul să nu promulge și să sesizeze Curtea Constituțională. De asemenea, chiar dacă legea este constituțională, președintele poate aprecia că ea sau anumite prevederi din ea nu sunt oportune, caz în care președintele poate restitui legea la Parlament, pentru a fi reexaminată.
Este adevărat că, după ce președintele respinge o dată legea de la promulgare, pe considerente de oportunitate, și o restituie Parlamentului, el va fi obligat să o promulge în forma primită de la Parlament, după reexaminare (dar, și în acest caz, dacă invocă probleme de neconstituționalitate, nu va trebui să promulge legea, ci va putea sesiza Curtea Constituțională). Teoretic vorbind, chiar și când sunt întrunite condițiile pentru promulgarea unei legi, dacă un președinte nu vrea ca o lege să intre în vigoare, poate face acest lucru, refuzând să o promulge. Refuzul, chiar nejustificat, al președintelui de a promulga o lege poate duce până la suspendarea sa din funcție, ca sanctiune, dar asta nu înseamnă că legea respectivă va intra în vigoare. Dacă președintele nu promulgă o lege, nimeni altcineva nu o va putea promulga în locul său, iar legea nu va putea intra în vigoare. Aceasta ar fi situația în care, de exemplu, președintele ar hotărî să declare o „grevă prezidențială”, prin refuzul de a promulga una sau mai multe legi. Până în prezent, în practică, o astfel de situație nu a existat, dar, anul acesta, odată cu anularea alegerilor prezidențiale, pare să se fi deschis calea spre nenumărate premiere.
Se poate observa că președintele are, totuși, posibilitatea unei implicări în procesul legislativ. Ține, în cele din urmă, de aprecierea fiecăruia, dacă această implicare poate fi considerată semnificativă sau minoră. În speță, CEDO a considerat că, în sistemul nostru de drept, posibilitatea de implicare a președintelui în exercitarea funcției legislative este minoră sau lipsește, astfel că nu se poate aplica art. 3 din Protocolul 1.
Este de observat că articolul 3 are totuși ca titlu marginal „Dreptul la alegeri libere”. Denumirea generică a titlului marginal ar putea induce în eroare, creând aparența că în respectivul articol ar fi garantat un drept la orice fel de alegeri libere, deși este vorba doar despre alegerile parlamentare libere. Un titlu marginal mai precis ar fi fost „Dreptul la alegeri parlamentare libere”. Dar, titlul ar mai fi sunat la fel de bine?
[1] Curtea a analizat, în cuprinsul deciziei de inadmisibilitate, și posibila încălcare a altor articole din Convenție (art. 6, 10, 11, 13), rezultatul fiind tot negativ. Dar, discuția centrală, în această speță, se referă la aplicabilitatea în cauză a art. 3 din Protocolul 1 la Convenție, cu privire la care se ridica o problemă de drept interesantă. Ca atare, ne vom axa pe această chestiune.
