Circuitul unui proiect de lege, de la „naștere” până la adoptarea de către Guvern și trimiterea la Parlament

5 etape obligatorii pe care orice proiect de lege trebuie să le parcurgă de la idee până la adoptare în Guvern și de ce a iniția o lege nu echivalează cu a avea inițiativă legislativă

Pentru că se vorbește mult în spațiul public despre inițiative legislative, proiecte de legi, drafturi mai mult sau mai puțin finale și alte forme de agregare a unui text care se dorește juridic, am zis că ar fi util să vedem exact care sunt pașii pe care o lege trebuie să-i parcurgă, legal, de la dorința fierbinte a unei entități de a avea o lege mai bună, pe care și-o poate chiar scrie, până la adoptarea acestui text de către Guvern și trimiterea lui la Parlament. Căci, ca și în viață, și în domeniul legislativ nu e suficient să ai dorința de a scrie o lege, trebuie să ai și putința de a o propune Parlamentului. Iar această putință, constituțional, nu o are oricine.

Bunăoară, potrivit art. 74 din Constituţie, dreptul de iniţiativă legislativă aparţine doar următorilor subiecţi:

Același articol din legea fundamentală ne spune că în exercitarea acestui drept, Guvernul adoptă şi sesizează Parlamentul cu proiecte de legi, iar senatorii, deputaţii şi cetăţenii (cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot) pot avea doar propuneri legislative.

Ce este inițiativa legislativă și de ce diferă de inițierea unei legi

Același articol 74 din Constituţie ne spune și ce presupune inițiativa legislativă:

dreptul de a sesiza Parlamentul cu un proiect de lege/o propunere legislativă, pentru ca proiectul/propunerea să fie adoptat/ă de Parlament şi să devină lege.

Fără dreptul de a sesiza Parlamentul, nu se poate vorbi despre dreptul de inițiativă legislativă[1], care nu se poate confunda (deşi, se mai întâmplă, chiar zilele acestea) cu simpla iniţiere/redactare a unui proiect de lege. Aceasta din urmă nu conferă inițiatorului și dreptul de inițiativă legislativă, întrucât, potrivit art. 74 din Constituție, are iniţiativă legislativă doar cel care poate sesiza Parlamentul cu un proiect de lege/o propunere legislativă. Iar în urma dezbaterii din Parlament, proiectul/propunerea poate fi adoptat/ă sau respins/ă; în cazul adoptării, proiectul/propunerea va deveni lege.

Cu alte cuvinte, oricine poate să scrie un „draft” de lege, dar numai unii, prevăzuți în Constituție, pot să trimită draftul la Parlament ca să fie dezbătut și adoptat.

Pașii obligatoriu de urmat pentru adoptarea unei legi de către Guvern

Guvernul şi-a organizat printr-un regulament, aprobat prin HG 561/2009, modalitatea de exercitare a dreptului său constituțional de iniţiativă legislativă. Dreptul Guvernului de a adopta un astfel de regulament este prevăzut în art. 84 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, articol care stipulează că Parlamentul, Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale stabilesc, în aplicarea normelor de tehnică legislativă, regulamente proprii cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele şi circulaţia proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competenţă.

Cronologia de mai jos a fost realizată în baza Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională şi a Regulamentului amintit, aprobat prin HG 561/2009. Paşii (etapele) ce trebuie urmaţi de proiectul de lege sunt următorii (ca să fie bine!):

1. Etapa iniţierii proiectului de lege – cine poate fi inițiator
2. Etapa consultării publice şi a consultării preliminare interinstituţionale – se cere părerea societății
3. Etapa avizării interministeriale – se cere părerea ministerelor implicate
4. Etapa avizării extraministeriale – se cer ultimele avize
5. Etapa adoptării proiectului de lege în şedinţa de Guvern – numai după parcurgerea celorlalți pași

1Etapa iniţierii proiectului de lege – cine poate fi inițiator

Iniţiatorul proiectului elaborează prima formă (forma iniţială) a proiectului de lege^[2].

Iniţiator al proiectului poate fi un minister (de exemplu, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Comunicaţiilor) sau o altă autoritate a administraţiei publice, inclusiv o autoritate administrativă autonomă, astfel cum prevede art. 1 lit. a din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009[3]. Potrivit doctrinei din materia dreptului administrativ, SRI şi SIE intră în categoria autorităţilor administrative autonome, înțelesul dat de doctrină în mod constant noţiunii de „autoritate administrativă autonomă”, regăsindu-se, relativ recent, în definiția legală a acestei noțiuni dată prin art. 69 din Codul administrativ (OUG nr. 57/2019) ^[4].

2Etapa consultării publice şi a consultării preliminare interinstituţionale – se cere părerea societății

După elaborarea formei iniţiale, prima fază constă în desfășurarea a două feluri de consultări, care se deruleaza concomitent:

– consultarea publică (are loc potrivit Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională);

– consultarea preliminară interinstituţională (orice autoritate publică poate examina proiectul de lege publicat în condițiile descrise mai jos și poate prezenta iniţiatorului un punct de vedere în scris, dacă are observaţii şi propuneri care privesc aspecte de fond din aria proprie de competenţă).

Pentru derularea concomitentă a celor două forme de consultare, este necesar ca inițiatorul să publice pe site-ul său forma primară (inițială) a proiectului de lege, publicare care se face în condițiile prevăzute de Legea 52/2003 privind transparența decizională. De asemenea, inițiatorul trebuie să trimită proiectul de lege și Secretariatului General al Guvernului (SGG). În adresa de înaintare a proiectului către SGG, inițiatorul trebuie să menţioneze expres data la care proiectul a fost afişat pe site-ul său, în vederea consultării publice și interinstituționale^[5].

La primirea formei electronice a proiectului, SGG afişează de îndată, pe site-ul propriu, proiectul de act normativ.

Potrivit art. 7 din Legea 52/2003, anunţul referitor la elaborarea unui proiect de lege va fi adus la cunoştinţa publicului (de regulă, publicare pe propriul site al iniţiatorului), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice (există o excepţie în art. 7 al. 13 din Legea 52/2003 – termenul de 30 zile poate fi scurtat).

Anunţul va cuprinde:

• data afişării,
• o expunere de motive,
• un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz,
• textul complet al proiectului legii,
• precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de lege.

Este de remarcat faptul că, potrivit art. 7 din Legea 52/2003, etapa consultării publice are loc înainte de etapele avizării proiectului de către autorităţile publice (etapele nr. 3 și 4 – care vor fi prezentate mai jos).

Desfăşurarea procesului de consultare publică (cu cetăţenii şi cu asociaţiile legal constituite), ca și desfăşurarea procesului de consultare preliminară interinstituţională (cu orice autorități publice care doresc sa transmită puncte de vedere) cade în sarcina exclusivă a iniţiatorului acelui proiect de lege.

3Etapa avizării interministeriale – se cere părerea ministerelor implicate

După finalizarea etapelor de consultare (consultare publică şi consultare preliminară interinstituţională), urmează etapa de avizare interministerială.

În această etapă, iniţiatorul proiectului de lege (una dintre entităţile prevăzute la art. 1 din Regulament) trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestuia, în funcţie de obiectul reglementării (de regulă, avizul este solicitat ministerelor al căror domeniu de activitate interferează cu obiectul reglementării).

În acest sens, după epuizarea fazei de consultare, iniţiatorul are obligaţia de a transmite proiectul către instituţiile care, potrivit legii, urmează să-l avizeze. De asemenea, iniţiatorul trebuie să trimită proiectul şi SGG, împreună cu o adresă de înaintare, în care trebuie să menţioneze care sunt instituţiile avizatoare pe care le-a sesizat^[6]

Adresa de înaintare către SGG va cuprinde^[7], după caz:

• proiectul de lege
• expunerea de motive
• în caz de transpunere a unei directive europene, tabelul de concordanţă între actul normativ comunitar propus să fie transpus şi proiectul de lege naţional care îl transpune (tabelul trebuie elaborat conform modelului prevăzut în anexa nr. 3 la Regulamentul aprobat prin HG 561/2009)
• în cazul modificării/completării unei legi în vigoare, tabelul comparativ cuprinzând reglementarea în vigoare şi reglementarea propusă

La primirea proiectului de lege şi a documentelor ataşate (expunere de motive, tabel de concordanţă/tabel comparativ) SGG are obligaţia să le publice, de îndată, pe pagina de internet şi să verifice îndeplinirea condiţiilor de formă prevăzute de Regulament (existenţa consultării publice, solicitarea/primirea avizelor necesare etc.), precum şi să ia măsurile necesare pentru îndreptarea încălcărilor procedurii prevăzute de Regulament^[8].

Instituţiile publice avizatoare trebuie să transmită avizul^[9] în termen de maximum 3 zile lucrătoare de când au înregistrat solicitarea. Depăşirea termenului se consideră aviz tacit^[10].

După primirea avizelor solicitate de la instituţii (de regulă, alte ministere decât cele două, de mai jos), proiectele de lege se transmit spre avizare, după caz:

• Ministerului Finanţelor Publice
• Departamentului pentru Afaceri Europene^[11]
• Ministerului Justiţiei

Proiectele de lege se transmit Ministerului Justiţiei, în original, numai după obţinerea tuturor avizelor autorităţilor publice interesate în aplicare. Ministerul Justiţiei avizează proiectele exclusiv din punctul de vedere al legalităţii şi încheie operaţiunile din etapa de avizare interministerială^[12].

4Etapa avizării extraministeriale – se cer ultimele avize

După faza avizării interministeriale, urmează etapa avizării extraministeriale (avizarea proiectului de către alte entităţi decât ministerele şi cele asimilate ministerelor).

După finalizarea procesului de avizare interministerială a proiectului de lege, forma finală însoţită, dacă este cazul, de observaţiile instituţiilor avizatoare şi de nota justificativă privind nepreluarea acestora se transmite, prin grija iniţiatorului, în vederea obţinerii avizelor, dacă obţinerea acestora este obligatorie, conform dispoziţiilor legale în vigoare, după caz^[13]:

• Curţii de Conturi a României
• Consiliului Concurenţei
• Consiliului Suprem de Apărare a Ţării
• Consiliului Economic şi Social
• Consiliului Superior al Magistraturii

După obţinerea avizelor necesare de la unele dintre instituţiile de mai sus (după caz, în funcţie de obiectul proiectului de lege), iniţiatorul trimite proiectul şi avizele la SGG. SGG are obligaţia să solicite de îndată avizul Consiliului Legislativ. Avizul Consiliului Legislativ este ultimul care se acordă, în ordine cronologică, unui proiect de lege, ceea ce presupune că proiectul poate fi trimis, pentru aviz, la Consiliul Legislativ numai după ce a primit toate celelalte avize necesare. Termenul general în care Consiliul Legislativ emite avizul cu privire la proiectul de lege este de 10 zile de la primirea solicitării^[14].

5Etapa adoptării proiectului de lege în şedinţa de Guvern – numai după parcurgerea celorlalți pași

Proiectul de lege, însoţit printre altele şi de fişa circuitului de avizare^[15], se înscrie de SGG pe agenda de lucru a şedinţei de Guvern numai după solicitarea şi, după caz, primirea tuturor avizelor necesare cu privire la respectivul proiect. În cazul oricărui proiect de lege, nu pot lipsi avizele de la Ministerul Justiţiei şi de la Consiliul Legislativ.

În cazuri excepţionale, primul-ministru poate aproba ca pe durata desfăşurării şedinţei Guvernului să fie luate în discuţie şi proiecte de legi neînscrise pe agenda de lucru, dacă acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului^[16]. Dar, faptul că pot fi discutate proiecte de lege neînscrise în agendă nu înseamnă că pot fi discutate proiecte care nu au avizele necesare. Chiar şi „luate peste rând”, proiectele discutate trebuie să îndeplinească toate condiţiile legale privind conţinutul, etapele elaborării (inclusiv faza consultării publice) şi avizarea.

După ce este adoptat de Guvern, proiectul de lege va fi trimis, prin SGG, Parlamentului (după caz, Camerei Deputaţilor sau Senatului, ca primă Cameră sesizată), pentru declanşarea procedurii de dezbatere parlamentară, în vederea adoptării proiectului de lege de către Parlament şi, astfel, a transformării lui din proiect de lege în lege.

Reamintim că, potrivit art. 74 din Constituţie, numai Guvernul are dreptul de iniţiativă legislativă sub forma de proiecte de legi, nu şi ministerele sau organele administraţiei publice ori autorităţile administrative autonome. Aceste ministere şi instituţii/autorități pot numai să iniţieze redactarea de proiecte de lege, care sunt însă supuse controlului şi aprobării Guvernului. Doar Guvernul este cel care va decide dacă sesizează sau nu Parlamentul cu un proiect de lege şi care va fi forma finală a proiectului de lege cu care sesizează Parlamentul, indiferent de cine este iniţiatorul proiectului de lege.

Recapitulare și extemporal

Dacă ați ajuns până aici cu lectura și ați înțeles procesul, haideți să facem și un exercițiu aplicat. Citind știrea asta, care spune că pachetul de legi aștepta avizele de la ministere, determinați în ce etapă teoretică s-ar fi aflat acel pachet de legi și pe care dintre cele cinci o sărise? Ne puteți scrie ca de obicei pe office@apador.org. Cine răspunde corect primește titlul de cetățean informat 😉

---

[1] În acest sens, a se vedea și cele două lucrări prin care Constituția este comentată, lucrări publicate în 1992 și în 2004, adică imediat după adoptarea și, respectiv, revizuirea Constituției:

1) Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituția României – Comentată și adnotată, Editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992, p. 170, din care cităm: „Inițiativa legislativă reprezintă dreptul de a sesiza Parlamentul cu un proiect de lege sau cu o propunere legislativă. Acestui drept îi corespunde obligația Parlamentului de a declanșa mecanismul procedurii legislative, supunând proiectul sau propunerea dezbaterii în comisii și în plenul Camerei sesizate.“

2) Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituția României revizuită – Comentarii și explicații, Editura All Beck, București, 2004, p. 133, din care cităm: „Inițiativa legislativă presupune dreptul unor subiecte de drept calificate de a sesiza una din Camerele Parlamentului și obligația Camerei respective de a se pronunța asupra acestei sesizări, adoptând-o sau respingând-o.”

^[2] După cum am precizat, inițierea unui proiect de act normativ nu este același lucru cu “inițiativa legislativă”, care, potrivit art. 74 din Constituție, presupune existența dreptului de a sesiza direct Parlamentul pentru adoptarea respectivului proiect de act normativ. Numai Guvernul, senatorii, deputații sau cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot au dreptul de inițiativă legislativă.

[3] Art. 1 lit. a din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009 prevede:

“Art. 1. – Au dreptul să iniţieze proiecte de documente de politici publice şi proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuţiilor şi domeniului lor de activitate, următoarele autorităţi publice:

1. a) ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţile administrative autonome.”

^[4] Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român – Partea generală, Ediția a III-a, Editura Lumina Lex, București, 2002, p. 190-192; Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ – Partea specială, Editura Lumina Lex, București, 2004, p. 126, 134. Este de menționat că prevederile art. 69-71 din Codul adminstrativ (OUG 57/2019) confirmă integral susținerile din doctrina anteriroară adoptării Codului administrativ, cu privire la înțelesul noțiunii de „autoritate adminsitrativă autonomă”.

^[5] Art. 15 al. 3 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009 si Anexa 1 la acest regulament

^[6] Art. 17 al. 1 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009 si Anexa 2 la acest regulament

^[7] Art. 17 al. 2 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009

^[8] Art. 19 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009

^[9] Potrivit art. 21 al. 1 si 3 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009, avizul poate fi:

-favorabil, fără observaţii

-favorabil, cu observaţii şi propuneri

-negativ, caz în care trebuie motivat

În situaţia în care proiectul a fost avizat cu observaţii şi propuneri sau avizat negativ, iniţiatorul va întocmi o notă justificativă care să cuprindă modalitatea de însuşire sau, după caz, argumentele care au condus la neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor.

^[10] Art. 21 al. 2 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009

^[11] Departamentul Afaceri Europene este structura din cadrul Instituţiei Preşedintelui care asigură îndeplinirea atribuţiilor ce revin şefului statului prin Constituţie în domeniul afacerilor europene. Acest domeniu cuprinde toate ariile politice de competenţă ale Uniunii Europene, după cum sunt definite în cadrul Tratatului privind Uniunea Europeană şi Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene. Altfel spus, departamentul coordonează la nivelul Administraţiei Prezidenţiale acţiunile din domeniul politicilor europene – a se vedea: https://www.presidency.ro/ro/administratia-prezidentiala/departamente/departamentul-afaceri-europene

^[12] Art. 20 al. 7 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009

^[13] Art. 22 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009

^[14] Art. 24 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009

^[15] Pentru fiecare proiect de lege finalizat și adoptat de Guvern, există (ar trebui să existe) și la inițiator, și la SGG o fişă a circuitului de avizare, conform modelului prevăzut în anexa nr. 5 la Regulamentul aprobat prin HG 561/2009. În această fișă se consemnează:

-cine este inițiatorul proiectului

-cine sunt avizatorii

-la ce dată a fost solicitat fiecare aviz

-la ce dată a fost obținut fiecare aviz

-la ce dată proiectul a fost trimis la SGG pentru a fi pus pe agenda de lucru a ședinței de Guvern în care urmeaza sa fie dezbatut și, eventual, aprobat.

^[16] Art. 40 al. 2 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009